Hintergründe und Meinungen rund um die Bankenaufsicht

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1. Juni 2013_Bundesbank Symposium vom 28.5.2013: Aufsicht im Dialog

Als Key-Note-Speakerin referiert die Vizepräsidentin der Deutschen Bundesbank, Sabine Lautenschläger, zum Thema Regulierung und “Institution Building” in Europa: Wo stehen wir und was ist noch zu tun”. Die Herausforderungen des Institution Building sind vielschichtig. Das Setzen von Regeln alleine bringt Europa nicht weiter. Erfolgsentscheidend ist, so Sabine Lautenschläger, “eine einheitliche Umsetzung der neuen Regeln in allen wesentlichen Finanzzentren dieser Welt. Nur so tragen wir einer weiteren Erkenntnis der Krise Rechnung – unterschiedliche Regeln setzen Anreize für Regulierungs- und Aufsichtsarbitrage, und diese sind Gefährdungsfaktoren, die man angesichts der tiefgreifenden Vernetzung der Finanzmärkte und ihrer Teilnehmer nicht unterschätzen darf. Ebenso wichtig ist aber auch, zu beobachten, wie die vielfältigen neuen Regelungen in der Praxis zusammenspielen werden.”

Zweifellos ist noch viel zu tun, bei der Entwicklung eines konsistenten europäischen Banken- und Aufsichtssystems. Mit welchen Rollen ist die Fahrbahn gesichert, um nicht vom Zielweg abzukommen?

Wichtig ist die Rolle des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht, der “regelmäßig kontrolliert, ob Basel III von allen seinen Mitgliedstaaten – darunter alle G20-Staaten – auch eingehalten wird”. Beispielsweise kritisiert der Basler Ausschuss, dass die EU-Umsetzung von Basel III den IRB-Instituten erlaubt, “bei Staatsanleihen von EU-Staaten dauerhaft den Kreditrisikostandardansatz anzuwenden und damit die Eigenkapitalanforderung für diese Staatsanleihen auf null Prozent zu setzen” – “eine am Risiko ausgerichtete Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen würde mittelfristig durchaus Sinn machen”. Ein anderes Beispiel ist die Definition des harten Kernkapitals. Dieses umfasst nach Meinung der EU nicht explizit nur Stammkapital und Rücklagen. Vielmehr dürfen Banken hartes Kernkapital auch in anderen Formen halten, solange alle 14 inhaltlichen Kriterien wie z.B. volle Verlustabsorptionsfähigkeit erfüllt sind.

Die G-20-Bankenaufseher haben “zudem einen neuen Aufsichtsprozess zur Umsetzung der neuen Standards für die nationalen Aufseher entwickelt.” Expertengruppen aus Aufsehern verschiedener Länder prüfen, wie die Baseler Standards in der Praxis wirken und, ob die nationalen Regeln zu konsistenten Ergebnissen führen. Untersucht wurde unter anderem, “ob die Risikogewichte im Handelsbuch der Testbanken konsistent berechnet wurden. Erste Ergebnisse dieser aktuellen Studie zeigen Handlungsbedarf auf”.

Gegen nationale Alleingänge spricht die Gefahr der Regulierungsarbitrage: “Populärstes Beispiel ist in diesem Zusammenhang sicherlich der US-Regulierungsvorschlag, die aufsichtlichen Anforderungen an große, in den USA tätige Auslandsbanken zu erhöhen.” Hier sind die G20 Staats- und Regierungschefs gefordert.

Auch inhaltliche Diskussionen und unterschiedliche Ansätze können Einfluss auf die institutionelle Ausprägung des Banken- und Aufsichtssystems nehmen. Beispielsweise diskutieren einige Wissenschaftler, Politiker und manche internationale Institutionen eine strengere Leverage-Ratio. Hier geht es um die Problemschärfung. Nicht die zulässige Quote, sondern die konkrete Ausgestaltung ist das Thema – allein die Bilanzsumme im Nenner ist, abhängig vom Rechnungslegungssystem, unterschiedlich. Bspw. erlauben die US-GAAP ein umfangreicheres Netting als IAS 32, mit einer entsprechend positiven Auswirkung auf die Leverage-Ratio. Sabine Lautenschläger macht deutlich: “Ich bin kein Gegner der Leverage Ratio; ich habe mich dafür ausgesprochen, diese perspektivisch einzuführen, wenn auch als Säule-II-Instrument.”

Es wurde viel auf den Weg gebracht. Vieles ist bei den systemrelevanten Banken noch zu tun: Die Ausgestaltung der Sanierungs- und Abwicklungsplanung, um das Problem des too big to fail und too complex to fail zu adressieren. Der ambitionierte Aufbau einer europäischen Bankenaufsicht ist voranzutreiben. Ebenso wichtig ist alles, was mit “der Abwicklung einer Bank zu tun hat – sei es das europäische Abwicklungsregime mit Bail-In-Haftungskaskaden oder der gemeinsame Abwicklungsmechanismus, eine europäische Abwicklungsbehörde und ein gemeinsamer Fonds.” Beides, die Aufsicht und die Abwicklung sind dann auf europäischer Ebene geregelt. Eine Risikoübernahme durch einen europäischen Abwicklungsmechanismus kann aber nicht bedeuten, dass die Altrisiken europäisch vergemeinschaftet werden: “Die finanziellen Risiken der nationalen Bankensysteme, die unter nationaler Aufsicht entstanden sind, sollten auch von den bisher Verantwortlichen getragen werden.” Um Transparenz zu schaffen, wir die EZB die Bilanzen der Banken durchleuchten. Die Details dieses Balance Sheet Assessment stehen noch nicht fest.

Abschliessend weist Sabine Lautenschläger darauf hin, dass es sinnvoll sein kann “Haftungsrisiken zwischen nationaler und europäischer Ebene aufzuteilen, solange es keine abgestimmte Wirtschafts- und Fiskalpolitik innerhalb der Eurozone gibt….es gibt beim Thema Abwicklung noch mehr Fragen als Antworten.”

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25. Mai 2013_Was die Finanzkrise nicht schaffte: Neuordnung des europäischen Bankensystems

ZEW-Chef Clemens Fuest im Interview mit Nicolai Kwasniewski: “Wir brauchen Mut zu unpopulären Schritten. In der Euro-Zone droht eine Zombifizierung: Damit ist gemeint, dass wir in Europa günstige Kredite zur Verfügung stellen, als hätten wir ein Problem mit der kurzfristigen Geldversorgung. In Wirklichkeit haben wir in der Euro-Zone Probleme mit der Überschuldung – und die kann man mit neuen Krediten nicht lösen. Um Schuldenschnitte sowohl im privaten Sektor, beispielsweise bei einigen Banken, als auch bei einigen Staaten werden wir nicht herumkommen. Das ist natürlich sehr unangenehm und unpopulär, aber ich glaube nicht, dass es zu einer wirtschaftlichen Erholung kommen kann, wenn die Verschuldung in den Krisenstaaten nicht deutlich gesenkt wird.”

Die Neuordnung des europäischen Bankensystems verzögert sich: In den USA mussten im Zuge der Krise mehr als 400 Banken Insolvenz anmelden. Die europäischen Banken wurden besser gestützt: Bis Mitte 2012 haben die europäischen Notenbanken mehr als 1,1 Billionen Euro Liquidität bereitgestellt. Entsprechend gering ist, gemessen am Ausmaß der Krise, die Anzahl insolventer europäischer Banken (Liikanen-Bericht). Deren Asset-Volumen – nationale Unterschiede bestehen – ist relativ stabil, Veränderungen finden hauptsächlich auf Ebene einzelner Banken statt. Auslöser sind bspw. EU-Vorgaben gestützter Banken oder die Vorbereitung der Banken auf CRD/ CRR IV.

Trotzdem wird sich das europäische Bankensystem in den nächsten Jahren entscheidend verändern müssen. Die Qualität der Bank-Assets und die Auswirkung von Reformen und Reformvorschlägen auf die Bankbilanzen sprechen allerdings dafür, dass die Neuordnung nicht durch die Krise, sondern durch die Regularien erzwungen sein wird. Mit Blick auf die Liquiditätsregeln – um nur eine Maßnahme zu nennen – fehlen den europäischen Banken langfristige Refinanzierungsmittel in Höhe von 1,2 Billionen Euro, so das Ergebnis einer Studie der Beratungsgesellschaft McKinsey. Dass hieraus eine eingeschränkte Kreditvergabe mit entsprechend negativen Konsequenzen für die Realwirtschaft folgt, ist eines der möglichen Szenarien. Ein anderes, mit Blick auf die Stoßrichtung der neuen regulatorischen Anforderungen wahrscheinliches Szenario ist, dass sich die Struktur der Aktiva künftig den realwirtschaftlichen Anforderungen annähert. Per März 2012 weisen europäische Banken eine kumulierte Bilanz von 34 Trillionen Euro auf. Der Anteil originäre Kredite liegt bei nur 30%. 70% der Bilanzaktiva setzt sich aus anderen Assets zusammen.

Vieles spricht dafür, dass die Neuordnung des europäischen Bankensystems am Ende nicht durch die Krise, sondern durch die hohen regulatorischen Kosten getrieben sein wird. Dies betrifft nicht nur überlebensfähige Banken, sondern auch jene  Banken oder Geschäftsbereiche, die bis heute bspw. mit  günstigem Zentralbankgeld gestützt werden. In Konsequenz werden die Eigentümer in den kommenden Jahren nicht nur regulatorische Kosten aus neuen, weniger rentablen Geschäftsmodellen tragen müssen, sondern auch Sanierungskosten. Dabei werden die Sanierungskosten umso höher sein, je umfangreicher die einzelne Bank in der Krise gestützt wurde. Bspw. steht die Commerzbank vor der Herausforderung das Segment Non-Core Assets mit möglichst geringen Verlusten abzubauen. Noch liegt das Exposure at Default (EaD) – inklusive NPL – des Segments bei 151 Mrd. Euro.

Wie hoch die Sanierungskosten letztlich ausfallen, hängt entscheidend von der Entwicklung der Konjunktur, der Qualität der Bankenaufsicht und der Art ab, wie die EZB künftig ihre Rolle lebt; steigende Zinsen werden nicht nur hohe Abschreibungen bei den Anleihegläubigern zur Folge haben.

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